战略金属关系到一国乃至全球未来的可持续发展和经济安全问题。2008年国际金融危机以来，随着新能源、新材料、新一代信息技术等战略性新兴产业的快速崛起，以及全球经济/产业格局的新一轮重构，作为战略新兴产业支撑的稀有战略金属就成为当今世界各国资源竞争的前沿领域。
出于对国家经济安全长远发展的重要考量，对战略金属的安全保障与应用迫在眉睫，必须把保护战略金属安全纳入到我国总体国家安全的框架之下，及早进行超前性、全局性谋划。加快形成中国战略金属的国家战略和全球化战略，是当前我国面临的一项极为重要而紧迫的战略任务。
张茉楠
当前战略金属竞争与争夺正加入大国博弈
稀有金属也被视为战略金属，是维护国家根本利益的重要保障，对国家经济安全、工业化进程和国际竞争力等具有极为重要的战略意义。由于全球具有重要战略价值的稀有金属矿产分布极不均衡，便于开发利用的优势资源集中在少数国家和地区。资源分布的不均衡性，使钨、钽、铍、铟等稀有金属，以及稀土金属、铂族的战略地位更加突出，成为国际资源竞争的重要领域。
1．把战略金属矿产上升为国家战略的紧迫性
稀有战略金属具有明显的稀缺性、不可替代性，是支撑战略新兴产业发展的重要功能性材料，随着现代科学技术的不断创新，市场对各种功能性金属材料的需求呈上升趋势。特别是在技术创新进程中，一些原来被认为用途十分有限的金属，会因为一项重大技术的突破，而具有极其重要的战略价值。
一方面，高端制造业和新兴产业，尤其是前沿科技产业领域的发展，是原子能、航空航天、半导体、特种钢、耐热合金及尖端武器等众多关乎国计民生和国家安全方面所必需的原材料。随着工业4.0时代的到来，智能机器人核心部件、高端芯片等产业会加速发展。这些产业的发展离不开稀有金属，如砷化镓、磷化铟是生产高端芯片的重要原料。高端制造业中的大型金属材料3D打印，无论是3D打印机本身还是所打印的金属器件，都离不开各种机械性能优异的稀有金属钨、钛、钒等材料。
而另一方面，近些年来对战略金属需求也迅速增长，作为高新技术产业里的关键元素，目前许多战略金属资源还难以替代。全球特别是科技相对发达的美国、日本和欧盟等经济体对金属矿产的需求呈现出刚性特征。相关研究表明，2030年新兴领域对镓、铟等新兴矿产的需求将较2006年上涨2-20倍不等，未来全球对战略金属的需求都将持续上升。
2．世界各国加紧战略金属矿产的战略布局
长期以来，以美国、日本、加拿大为代表的西方发达国家，一直把实施全球资源战略作为国家整体战略的重要组成部分，与国家政治、经济、外交、军事、金融等政策有机结合，并随着国内外形势变化适时调整，确保国家经济安全。
美国作为世界上第一个正式建立国家战略资源储备的国家。早在1939年美国就开始实行重点矿产品储备，制定《战略物资储备法》对本国的石油、煤炭、稀土等只探不采,储备长期从国外低价购买。到1985年储备的战略资源达到63类93 种,包括石油、铀、铝、锑、铬、黄金等重要矿产。美国凭借其强大的军事、经济实力,已建立起面向全球多层次、多渠道的战略资源全球配置保障体系和庞大的战略资源储备体系。随着国内外资源供需形势变化,不断增加资源储备品种,并逢机大量购买全球廉价战略资源。日本作为一个矿产资源极为贫乏的岛国，通过积极推行海外矿产勘查补贴计划，鼓励境外开矿，获取全球战略矿产资源。
进入新世纪以来，世界格局发生重大变化，在全球化的大趋势下，资源竞争日趋激烈，发展具有不确定性，资源性产品泛金融化趋势日益明显，资源民族主义盛行，发达国家开始重申战略储备的必要性。近些年来世界主要国家更是将战略金属的开发利用保护提高到极为重要的战略高度，美国、欧盟、日本、韩国、联合国环境计划署等国家或国际组织均制定了战略金属矿产资源的名录清单。
2009年7月，日本政府提出的《稀有金属保障战略》对稀有金属定义为 “地球上存量稀少，因技术和经济因素提取困难的，现代工业以及未来伴随着技术革命所形成的新型工业所必需的金属。”并提出了31种矿产（包含47种元素）作为优先考虑矿产。2010年6月《对欧盟生死攸关的原料》报告，将14种重要金属矿产确定为“关键原材料”（包含35种元素）。2011年12月美国能源部出台了《2011关键材料战略》，提出了14种金属为关键矿产，各国对战略金属资源的竞争和争夺十分激烈。
3．战略金属矿产的大国博弈日益升级
从战略金属矿产资源的分布和竞争格局看，欧盟、美国、英国等发达经济体所厘定的关键金属矿产中，有很多均为我国的优势矿产。据美国地质调查局矿产资源年评统计，中国锑产量占全球总产量的90%，镓产量占60%，锗产量占68%，石墨产量占65%，铟产量占56%，镁产量占70%，锰产量占86%，钨产量占86%。可见，有近一半的矿产为中国的优势矿产。这些矿产对于战略新兴产业的发展具有重要作用，且多集中在新兴经济体国家，如中国、俄罗斯等，西方国家认为这些矿产发生供应中断的风险比较大，故而得到了西方国家的密切关注。
欧盟对于我国战略金属矿产的依赖一直存在，在2012年《欧洲原材料创新性伙伴关系》(EIP)，以及《欧盟2020战略》(Horizon 2020)中，明确标示了关键原材料名单，这些矿产资源被认为“对欧盟经济十分重要”且“在供应上有高风险”，其中大部分都依靠中国进口，包括87%的锑、69%的镓、59%的锗、58%的铟、99%的重稀土、87%的轻稀土和85%的钨。因此，随着战略金属矿产对国民经济发展的战略性和重要性日益增加，包括美国、日本、欧盟在内的发达国家在加强自身战略资源储备的同时强烈反对发展中国家对战略金属资源的出口实施限制，双方利益剧烈交锋，使得战略金属矿产领域的贸易摩擦不断升级。
我国战略金属资源面临的风险与挑战
尽管我国战略金属保护性发展体系建设已经开始逐步建立，但与发达国家相比，在战略设计上仍存在较大差距，使我国在战略金属的国际竞争中总体处于被动地位，面临几大突出问题：
1．现行保护政策不足，缺乏战略顶层设计
一是战略顶层规划和设计总体薄弱。发达国家对关系国家安危的战略性问题高度重视，坚持战略规划先行的体制机制，从而能够长期占据着国际竞争的制高点。我国对战略金属缺乏长期深入跟踪研究的机制，尚不能与体现市场经济原则的国际相关公约接轨，出口缺乏有效的调控和管理，难以有效保障国内战略金属产业的健康可持续发展。
二是重要稀有金属遭贱卖损害国家利益。发达国家战略金属资源国家储备占有重要地位。但是，由于没有健全的法律法规，目前我国国家储备的功能和作用却不十分清晰，难以在国家战略金属政策体系中发挥重要作用。例如我国虽然稀土、钨等资源丰富，但经过长期开采，优势在下降，铟、锗、镓、铼、铍等伴生金属资源消耗也很快。不少稀有金属，如铟、钨、锂甚至遭到贱卖，难以保障国家在国际分工中的利益最大化。
三是相关政策措施的可操作性亟待提升。当前尽管国家有关部门对一些战略金属资源开采实施指标管理，但实际操作中并没有得到很好贯彻，即使在国家统计范围内，每年稀土、钨的实际产量均明显超过国家开采指标。国家有关部门已对部分战略性金属资源开发、冶炼和加工生产、流通、进出口制定了比较严格的准入门槛，但依然难以制止产能盲目扩张和国内产业恶性竞争。
四是我国亟待制定出台战略金属资源目录。目前我国已经颁布出台了多部目录清单，如《战略性新兴产业目录》（包括7门、34大类、152中类、470小类、322次小类，共721个产品）；《战略性新兴产业主要领域》；《战略性新兴产业主要技术领域目录》；《战略性新兴产业重点细分目录》；等。但支撑战略性新兴产业发展的战略金属矿产名录至今尚未提出，更没有列入上述产业目录之中。
2．发达国家对向中国战略金属出口持高度警惕立场
很大程度上，发达国家对中国崛起仍存戒心，许多国家采取政府干预、法律政策保护等形式保护本国利益，加之部分国际组织实际控制权掌握在发达国家手中，战略金属领域面临较大的政治风险。
一些国家保护所谓“自由贸易”理论，一方面要求别国能够长期向其提供廉价战略金属，另一方面又通过限制大规模杀伤武器公约，将绝大部分战略金属列为“军民两用物项”管理范围，限制其自由贸易。我国政府近年来加强并不断完善对部分资源类产品，特别是消耗性资源产品的管理，对于部分有色金属出口实施限制。例如，WTO专家组和贸易仲裁机构单纯以《入世协定书》等法律文件为依据，左右贸易仲裁结果，对我国造成极为不利的影响。
3．我国战略金属矿产面临较大供给安全风险
当前全球经济发展对战略金属资源需求不断增长，而世界重要金属资源分布的不平衡性，导致少数国家对矿产资源生产、贸易和市场价格垄断性不断加强，使我国利用海外资源的成本不断上升，稳定供应的渠道受到威胁。尤其是国际资源民族主义抬头，大大增加我国利用海外资源的代价和风险。在这种背景下，我们需要清醒地认识到世界资源形势和我国的经济安全风险，资源稀缺性金属应该成为优先考虑的战略性金属品种加以重视。
亚太以及周边国家在中国战略金属资源进口中占有重要地位。截至2012年，亚太及周边国家已经成为中国进口镍、铝土等战略金属矿产资源的重要供应地。2011年，中国97%的进口镍来自印尼和菲律宾，占进口总量的比例分别为52%和45%；来自印尼和澳大利亚的进口铝土分别占78%和11%；2010年，45.3%的进口铀矿来自泰国和马来西亚。
此外，中国进口战略金属矿产海洋运输线主要是三大方向：向西印度洋、大西洋方向；向南大洋洲方向；向东太平洋、美洲、大西洋方向。其中向西和向东的航线为中国两大远洋主干线。总体上看，中国战略金属资源进口通道比较单一，印度洋航线组（经苏伊士运河的中东海湾—中国港口航线）承担了大部分石油进口的海上运输。因此，周边安全、地缘政治关系，资源民族主义，以及战略通道风险成为影响我国战略金属资源供给安全保障的重要变量。
加快完善我国战略金属的总体战略框架
当前，全球战略金属矿产资源开发利用仍处于初期探索性阶段，但随着世界主要国家加紧战略布局，未来战略金属矿产争夺将更趋激烈。中国须以战略眼光，及早进行超前性、全局性谋划，制定正确的战略金属的国家战略，将战略金属资源安全纳入到我国总体国家安之中，积极参与全球矿产资源治理规则制定，维护国家长远发展和战略安全。
1．须高度重视战略金属储备体系建设，形成适合我国特色储备制度
建立包括战略金属在内的主要矿产资源储备体系。我国已经初步建立国家石油储备制度，未来亟待扩大至战略矿产资源储备的种类和层级，必须坚持保障优先、适度超前、量力而行、合理布局的原则，针对战略金属更应该从国家储备发展至国家与商业（企业）储备等复合型战略储备体系，因地制宜地制定储备目标、储备方案和管理措施，提升危机应对能力和安全管控能力。
从战略金属实物储备的品种上看，我国在目前阶段应重点储备以下品种：国民经济建设与社会发展所必需的、对经济发展具有重要影响力的品种；涉及国家安全的品种；进口依存度高的品种；可影响国际市场、储量具有明显优势、而价格偏离价值的金属品种。
首先是锆铪、钽铌等短缺性资源，以及稀土、铟、锗、铼等未来在新能源和新材料领域具有重要用途的战略性金属。其次是国内需求量较大，直接关系国家安全，资源保障能力不足的镍、钴、钛、铍等。最后是在一定条件下，适度储备一些涉及国家安全的钨等。我国铂族金属资源也十分短缺，可以实施国家储备与民间储备相结合的方式，完善商业收储制度，实现“藏富于民”。
2．借鉴主要发达国家经验，加快我国战略金属资源立法和法律体系建设
进一步完善有关的法律法规，积极推进战略金属立法和相关管理条例的完善，明确战略金属矿产在国家经济和社会发展中的战略地位，为国家执法部门执法提供依据，做好优势战略金属资源的保护性开发工作。借鉴发达国家经验实施战略金属储备立法，制定储备法是各国实施战略资源储备制度的前提，也是实施战略资源储备制度的重要保障，出台包括综合储备立法、行业储备立法、战略矿产单独立法等方面的法律框架。
3．做好我国战略金属资源目录定位和保护性发展的规划设计
根据我国各种战略金属的资源禀赋情况、产业发展基础以及技术开发能力，参考战略金属建议目录，制定差异化的战略规划。准确掌握我国金属资源安全水平。通过建设权威、及时、全面的“金属产业发展与资源安全数据库”，对战略金属资源安全现状进行客观分析，然后构建战略金属资源安全指标体系，采用“战略金属资源安全指数”对我国金属资源安全水平进行定量评价，持续监测并预警战略金属资源安全状况，为国家制定战略金属资源政策和战略金属安全提供科学依据和决策参考。
4．全面强化战略金属的战略管理能力，保障战略资源供给安全
未来我国将担负对内转型和对外和平发展的双重任务。战略矿产资源是大国崛起的关键，随着国力和需求的不断增长，我国不仅面临着既有治理结构的制约，也将面临美国等西方国家遏制。因此，应将战略矿产资源安全纳入“一带一路”整体框架，以及经济外交的战略考量之中。
一是全面强化战略矿产资源全球管理。做好战略金属资源进出口配额管理，深入研究利用国际贸易协议的有效途径，要制定科学的出口配额分配方法，做好战略金属产品出口配额许可证的发放工作；进一步挖掘税目资源，完善稀有金属产品进出口税目，支持高新技术产品出口，优化产品进出口结构，更多地发挥市场调节的作用，依靠资质审查、行业自律规范战略金属产品进出口秩序；维护海外资源利益，建立完善集中统一的境外资源管理体制机制。
二是建设国内短缺战略金属资源境外保障基地。鼓励通过国际合作，利用境外战略金属资源，特别是要在“一带一路”等战略框架下积极建设境外镍、钴、铂族金属、钽、铌、锆、铪等国内短缺资源基地，稳步推进建设境外钛、铍、锂等优质资源基地，大幅提升我国战略金属矿产资源的保障能力。
三是全面提升我国战略金属定价权。推进战略金属产业链重构，打造具有全球竞争力的企业和交易平台。积极提升中国在全球战略金属产业中定价权，培育在世界范围内具有资源控制力、市场影响力、技术引导力的全球化企业，提高企业海外开发效率，使金属资源企业在国际竞争中逐步形成具有国际影响力的企业集团，提升中国战略金属定价权。
四是加强战略金属国际合作机制建设。当前全球金属矿产资源治理体系主要由美国主导，美国和西方国家制定了一系列金属矿产资源价格、航运规则、资源开发、社会责任、争端解决等治理机制，我国应积极融入并主动引导全球战略金属矿产资源的治理制度建设，通过机制设计、通道保障等多种途径实现战略金属供给安全。
（作者系中国国际经济交流中心副研究员）
